一、出台背景

2013年9月，国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发﹝2013﹞35号），提出了加快发展养老服务业的总体要求、主要任务和政策措施。今年8月16日，国务院常务会议研究部署全面深化养老服务体系措施任务，明确提出“到2020年全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的覆盖城乡的多样化养老服务体系，使之成为调结构、惠民生、促升级的重要力量”目标要求。近年来，省政府高度重视养老服务业发展，不断加大经费投入，连续3年将养老服务设施建设列入重点督查事项，养老服务供给保障明显改善。预计到今年底全省养老床位数将达9.8万张，比“十一五”末4.4万张增加了一倍多。但仍存在以下问题：一是设施建设严重滞后，每千名老人拥有养老床位数14.8张，与全国平均数的25张相比，差距很大；二是社会力量投入效果不明显，目前我省民办养老床位数仅占总床位数的20%左右；三是服务功能还不够健全，多以提供基本生活服务为主，医疗护理、心理慰藉等服务较少；四是养老产业起步较晚、规模化养老机构少、养老产品和服务开发不足。当前，我省已进入老龄化社会快速发展阶段，2013年底全省老年人口达544万人，占全省常住总人口的11.6%，预计2020年全省老年人口将达610万人，占全省常住总人口的12.4%。老年人群体呈基数大、增速快、寿龄高、空巢多等特点，迫切需要多样化、多层次、全覆盖的养老服务。

二、主要内容

《实施意见》坚持“远近结合、把握重点、解决问题”的基本思路，紧扣发挥政府主导与托底保障职能作用和发挥市场基础作用引导社会广泛参与的两条主线，共4部分19条。归纳起来，有以下特点、亮点。

（一）突出总体目标要求。《实施意见》要求县级以上人民政府要将养老服务业发展纳入国民经济和社会发展规划，列为服务业重点发展领域。坚持政府主导引领、深化体制改革、健全保障制度、突出保障基本、注重统筹发展、培育繁荣市场、强化监督管理基本原则。提出到2020年，养老服务设施和站点覆盖所有城市社区、90%以上的乡镇和60%以上的农村社区，全省社会养老床位数达21万张以上、每千名老年人拥有养老床位35张以上，提供就业岗位20万个以上等量化目标。

（二）突出养老服务设施建设和服务管理。一是加强城市社区养老服务设施建设。重点围绕落实人均用地不少于0.1平方米的标准要求，统筹规划和改造城市养老服务设施建设。二是加强居家养老设施建设与服务管理。着重开展日间照料、康复护理、文体教育、心理辅导、精神慰藉、辅具配置、紧急援助、法律帮助等居家养老服务。各部门、各单位设在街道、乡镇和社区的各类具有为老服务功能的公共服务设施都要向老年人开放。对居家养老服务中心实行登记（备案）管理。三是积极推进养老机构建设。加大政府支持养护型和医护型养老机构建设力度，凡新建、改扩建的养老机构，其护理床位数不少于50%。公办养老机构重点为城镇“三无”老年人、农村五保老年人、经济困难的失能、半失能老年人提供无偿或低收费的供养、护理服务，发挥托底保障作用。

（三）突出农村养老服务。一是抓基础设施建设。继续大力发展适度规模的片区性乡镇中心敬老院，充分利用农家大院等设施，建设农村居家养老服务中心、托老所、老年活动中心（站）、农村幸福院等互助性养老服务设施，夯实农村养老基础。二是推进法人登记管理。加大农村敬老院法人登记管理工作力度，并以此为依托，面向社会开展养老服务，不断提高运营效益，增强护理功能，使之成为区域性养老服务中心。三是开拓养老资源。鼓励将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等作为养老资源，将闲置的房产改造为养老服务设施，充分发挥村级组织作用，组织开展邻里互助、志愿服务活动。

（四）突出引导社会力量投资养老服务。一是降低门槛，简化程序，大力引导社会力量进入养老服务领域，兴办规模化、连锁化、便捷型养老机构；鼓励社会资本对企业厂房、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合改造用于养老服务；鼓励个人举办家庭式、小型化养老机构；鼓励境外资本开设养老服务组织和机构。二是社会资本投资建设养老服务机构享受政府财政给予的建设补助，享受当地给予的运营补贴，享受国家支持养老服务业发展的税费优惠政策。境内外资本举办养老服务组织和机构享受同等的优惠政策。三是自2015年起，对全省用自建房新办的民办养老机构，每张床位给予一次性建设补助10000元；对以租赁用房新办的民营养老机构，每张床位给予一次性建设改造补助5000元，省级补助50%，每年安排补助资金5000万元(省级财政每年预算安排专项补助资金3000万元，省民政厅筹集调整资金2000万元），其余50%由州（市）、县（市、区）承担。

（五）突出医养结合发展模式。一是支持有条件的养老机构申请内设医疗机构；二是鼓励社会资本投入兴办医养型养老服务机构；三是鼓励社区卫生服务机构、乡镇卫生院、医院等医疗卫生机构与养老服务机构开展协议式医疗合作；四是有条件的二级以上医院应当开设老年病床，开展远程医疗服务；五是完善医保报销制度，将符合条件的老年病医院和养老机构内设的医疗机构纳入报销定点单位，参保老年人因疾病产生的医疗费用纳入医保结算。

（六）突出养老服务产业发展。为充分利用云南区位、气候、环境、民族文化、旅游及生物资源等优势，提出重点围绕地产开发打造一批高端养老服务机构，围绕景区建设开发一批公寓式康体休闲养老机构，围绕发展区域经济建设一批特色鲜明、辐射面广的养老服务基地，围绕老年人衣、食、住、行、医及文化娱乐等需要开发老年用品和服务等，促进养老服务产业发展。

（七）突出土地供应政策。为更好地解决和规范养老服务设施用地的问题，《实施意见》从三个方面作了明确：一是明确优先保障原则。将各类养老服务设施建设用地纳入城镇土地利用总体规划和年度用地计划，在年度用地计划中优先保障。二是明确供地方式。由政府收回的闲置土地，一并纳入国有建设用地供应计划，优先用于养老服务设施用地。对已经供应的建设用地，经审批可改变用途用于养老服务项目建设。非营利性养老机构与公办养老机构可以依法使用国有划拨土地或集体所有的土地。民办非营利性养老机构变更为营利性养老机构，应按有关程序和规定办理相关手续，补缴土地出让金。营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应。三是明确养老机构拆迁用地解决途径。养老服务设施因城市建设需要依法拆迁时，要优先安排符合规范要求的同等面积回迁或异地建设用地。

（八）突出财政支持政策。要求各级要建立社会养老服务体系建设专项资金，加大对公办养老机构的投入力度。为确保公办养老机构的安全和良好运行，明确采取政府购买服务等多种方式解决公办养老机构的维护资金、工作人员薪酬和日常工作经费。为充分发挥公共财政社会资本中的撬动作用和解决民办养老机构前期运作投入大的问题，强调对自建产权用房新办民营养老机构、租赁用房新办民营养老机构的，按床位给予一定的建设和改造补助；州（市）、县（市、区）财政要安排专项资金用于民办养老机构的床位运营补贴。公建民营养老机构享受民办养老服务机构的床位运营补贴。建立困难老年人长期护理补贴制度，是提高其生活质量、培育发展养老服务市场有力措施，提出各地要加快建立养老服务评估机制，探索建立失能、半失能困难老年人长期护理服务补贴制度，完善对特困老年人养老服务补贴制度，尽快组织补贴试点及推广工作。

（九）突出税费优惠政策。一是实行税收优惠。落实好国家现行支持养老服务业的税收优惠政策，养老机构提供的养护服务免征营业税，非营利养老机构自用房、土地免征房产税、城镇土地使用税、企业所得税。二是减免行政收费。各类养老服务机构免收有线（数字）电视建设费（入网费）、防空地下室易地建设费、有线（数字）电视终端用户收视维护费。非营利性养老机构免征房屋所有权登记费、环境监测服务费、防洪费、无害化净化池工程材料费、征地管理费、水土保持设施补偿费，达标排放污染物经环保部门核准情况下免收排污费。

（十）突出投融资政策支持。加大彩票公益金支持力度。各级政府要将50%以上社会福利事业的彩票公益金用于支持发展养老服务业。明确财政金融信贷支持方式。利用财政贴息、小额贷款、直接融资补贴、投入资本金、融资担保和风险补偿等方式，鼓励支持信贷资金和社会资金投向养老服务业。鼓励通过房产、土地抵押等各类贷款合理融资。探索利用社保基金、金融保险和社会组织资金发展老龄服务产业。