养老服务业既是关系人民群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。近年来，国务院和省人民政府相继出台了关于促进养老服务业发展的系列政策，特别是《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》的印发实施，必将大大降低社会力量进入养老服务业的门槛，促进社会力量兴办养老服务业，并逐步成为市场主体，从而促进养老服务业快速发展。本文从楚雄州养老服务业发展现状入手，分析目前全州养老服务业发展的问题，并结合实际提出相应的对策建议。

一、发展现状及措施

（一）基本情况。通过几年的不断努力，目前全州养老服务业机构建设稳步推进，配套政策不断落实，医养结合顺利起步，截止2016年12月底，全州有公办养老机构15个，床位2163张，其中建成10个，床位1313张，在建5个，床位850张；社会力量兴办养老机构21个，床位4257张，其中建成10个，床位1137张，在建11个，床位张3120张；农村敬老院102所，床位5610张；城乡社区居家养老服务中心129个，床位1774张，其中建成72个，床位1099张，在建57个，床位675张。上述四类项目全部建成后，全州将有养老床位13804张，按目前42.77万老年人计算，平均每千名老年人拥有床位将达到32张。随着2017年至2020年各类养老项目的持续实施，“十三五”末期可实现总床位16000张左右，平均每千名老年人拥有床位35张。

（二）工作措施。一是完善和落实养老政策法规。组织出台《关于加快发展养老服务业的实施意见》、《关于鼓励社会力量兴办养老服务机构的实施意见》等政策法规，扶持并推动发展老龄事业和配套产业，切实推进社会力量参与养老机构、居家养老服务组织建设和运营。二是加大对公办养老机构的投入。2013年至2016年争取各类上级资金1.8亿元，投入到州县城市公办养老机构建设中，目前，城市公办养老机构基本覆盖10县市，将公办养老机构的建设配套资金列入年度预算，足额安排。三是建立民办养老机构资金扶持制度。对社会力量兴办并取得资格认定的养老服务机构，按规定标准给予补助，落实补助资金417.03万元，惠及床位955张。四是尝试医养结合的养老服务道路。在大姚、元谋两县开展试点，尝试医疗养老结合的养老模式，缓解老年人住院难、护理难的压力。部署对现有县乡医疗机构床位闲置情况进行排查，因地制宜改造为养老床位。五是大力招商引资。元谋、武定、牟定等县充分利用各县气候、风景区等优势，引进社会资本投入养老服务业，建设综合性养老养生项目，投入资金5亿多元，并争取到国家专项建设基金1.05亿元。

二、存在问题

尽管各类机构建设日趋完善，养老床位日益增加，硬件设施基本配套，但养老服务业发展中仍存在一些问题。

（一）产业和项目布局不合理。一是由于规划滞后、州县财政保障能力差、党委政府重视程度不同等原因，导致养老服务设施建设大部分资金只能依靠中央和省级补助，各县发展不平衡。二是利用气候、旅游、民族等资源包装项目，吸引省内外社会资本投资本地养老产业的力度不够，没有形成龙头企业和带动效应。三是部分项目前期准备不足，上级资金安排下达后匆忙选址规划建设，造成选址不科学、规划和设计不合理，项目效益难以有效发挥。

（二）社会力量从事养老服务门槛多。一是申办养老机构受到城乡建设、规划、国土资源、环保、公安消防等部门的严格审批，有关部门依据各自规定办法，使养老机构举办者很难取得养老机构许可证，无法合法开展养老服务，更无法享受相关优惠政策和资金支持。二是医养结合中存在不公平竞争。在民政、卫生计生、人社等部门都鼓励医养结合的背景下，一些社区医院、厂矿医院、民办医院等医疗机构，积极向政府有关部门养老床位建设补助，同时利用医保定点资格，加大入住老年人医护项目和内容，这样做既大大增加了医保负担，又严重挤压了不具备医保定点资格的养老机构特别是长期照护机构的生存空间。而一般养老机构即使有医生护士，因为没有医保定点资格，即使开展医疗康复护理，老年人也不能享受医疗护理康复报销。

（三）公办养老机构改革滞后。国务院办公厅《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》对处于转型期的公办养老机构的改革指明了方向，民政部也连续两年在全国开展试点，试点结束后，此项工作将在全国全面铺开。我州已建成的公办养老机构中，目前仅入住老年人353人，且仅为城市“三无”对象提供床位，床位闲置率达73%，农村“五保”对象集中供养率不足60%，许多城乡社区居家养老服务中心建成即意味着闲置或作为他用，形成一方面床位总量不足，一方面床位闲置的局面，对资源造成极大浪费，改革迫在眉睫。而事实是，目前我州公办养老机构改革刚刚起步，仅楚雄市、大姚县部分养老设施实行公建民营，总体上措施不力，办法不多，思想不解放，已严重滞后于上级要求和先进地区水平。

（四）养老机构服务质量参差不齐。一是部分养老机构的护理责任意识不强。老年人体质弱、疾病多，有偿的护理服务难以起到有效的人身伤害风险防范作用。养老服务机构在提供有偿的养老护理服务的同时，在保障老年人安全、健康问题方面，往往只能起到最基本的义务，而一旦出现侵权纠纷，家属往往觉得既然是有偿服务，就得提供高标准的安全保障义务，因而易出现纠纷。二是目前很多养老机构还难以为老年人提供高质量的精神赡养服务。精神上孤独、无助，也容易导致老年人自闭、性情改变，甚至导致自伤和伤害他人事件的发生。三是部分养老机构基本生活医疗保障不到位，护理人员业务素质不过硬，欠缺人文关怀精神，文化娱乐生活匮乏。

（五）养老服务市场成熟程度不高。一是老年人支付能力不足，2016年全州城镇和农村居民年人均可支配收入分别为29200元和9181元。收入虽然不断增加，但从未来五年的物价水平预测，硬件设施相对较好的养老机构，其收费大约为每人每月2500至3000元左右，老年人完全靠自己收入想享受住院养老服务仍有很大困难。二是养老机构盈利小。根据全国老龄办发布的养老机构抽样调查报告，目前养老机构50%收支平衡，30%入不敷出，只有20%左右略有盈余。不难看出，养老服务是投资大、风险高、回报周期长的微利行业，大部分民办养老机构依靠收取入住老人费用来维持日常运营，当前房租、薪酬、物价等上涨幅度较大，养老机构运营成本上升很快。

（六）养老服务人才严重匮乏。一是养老服务队伍招聘困难，流动性大。目前养老护理工作工资偏低、劳动强度大、福利较少，再加上传统观念的影响，许多人认为养老护理员是伺候人的，社会地位低，导致养老护理员的流动性很大，在院工作时间短暂，队伍极不稳定。二是养老服务行业人才数量少、结构不合理。40、50岁的下岗再就业人群和农村进城务工人员成为养老服务从业人员的“主力军”，大多数养老服务从业人员没有开展过专业培训，服务内容单一，人员整体素质不高，难以开展康复护理、医疗保健、精神慰藉等较高层次的服务。目前全州从事养老服务的人员中，具有国家职业资格证书的养老护理员寥寥无几。三是人才培养定位不清。在养老服务人才培养方面，存在定位不清的问题，混淆初级层次养老护理员和高级养老服务应用型专门人才的培养，致使两个层次的人才无序竞争，造成高校培养的高端人才缺乏就业优势。四是招生和就业优惠政策缺乏。在具体的招生政策方面，当前高校养老服务相关专业的学生还没有得到更多的关注，在校就读待遇不优惠，毕业就业前景难以预测的现实也直接影响了这些专业的吸引力。

（七）社区和居家养老服务水平低。一是现有居家养老服务中心覆盖范围小，服务水平低。目前投入使用的居家养老服务中心仅限于为低保、鳏寡孤独特困老人等对象提供生活照料扶助，而更多老年人需要的包括生活照料、精神慰藉、法律维权等方面的服务并未涉及。二是财政支持力度不够，缺乏持续的财政投入制度保障。三是缺乏法律、政策支持和宣传引导，居家养老服务业态尚未形成，企业从事居家养老服务渠道不畅，效益差。四是居家养老服务人员待遇低，人手少，素质不高，导致工作难以到位。

三、对策建议

（一）发挥政府主导作用，形成工作大格局。解决庞大老年人养老服务需求问题，是一个涉及众多部门的问题，需要多部门协调进行。因而，必须发挥政府主导作用，一方面要保基本养老服务，保证老年人一旦失能失智，能根据需要享受到基本的养老服务，另一方面要提供公平竞争环境，引导、鼓励、扶持社会力量从事养老服务。在此基础上，形成政府依法行政、部门密切配合、群团组织积极参与、上下左右联动的工作机制，形成工作大格局。

（二）进一步完善政策措施。在不断完善现有的社会力量兴办养老机构扶持政策的同时，探索公办养老机构改革，推行“公办民营”、“公建民营”、“PPP模式”等渠道，尽快启动改革。对于已经出台的政策，由于不配套难以落实的，应及时制定配套政策或办法。由于政策之间互相矛盾无法落实的，应由政府指定有关部门予以协调解决。原有扶持政策中不合理的条件限定应予取消。特别是要加强政策资源的整合利用，养老服务业涉及的方面，凡是已有优惠政策的，应允许养老服务业利用。

（三）努力提高养老机构服务质量。按照适应需要、质量优先、价格合理、多元供给的思路，认真贯彻民政部等6部委关于开展养老院服务质量建设专项行动的要求，对照影响养老院服务质量的运营管理、生活服务、健康服务、社会工作服务、安全管理等五个方面，逐一整改提高，使养老机构服务质量有明显改善。

（四）大力推进社区居家养老服务。一是落实经费。各级财政每年给予城乡社区居家养老服务中心必要的运行经费保障，在生活服务、文体活动、老年教育等方面给予补助；二是引导和鼓励社会中介组织、家政服务业等社会力量参与社区居家养老服务，对符合条件的社会服务机构，按照其服务老年人的数量经评估合格后由政府给予资助；三是将社区居家服务人员纳入政府的公益性岗位开发，安排人员就业，并对其进行生活照料、精神慰藉、康复保健等为老服务技能培训；四是建立服务信息平台，建立为老服务热线、居家呼叫系统、社区服务便民网等便捷的求助和服务信息沟通渠道，便于老人进行日常咨询和紧急求助。

（五）重视养老服务队伍建设。一是加强对管理部门的领导。对部分涉老管理和服务机构编制不够、人员不足、结构不合理的问题，应加以配备和完善。二是加强教育培训工作。利用高校、职业院校、技校等教育资源，进行养老服务专业培训，有条件的院校应设立养老服务专业。有关机构经批准，可以开展养老服务培训业务。对持有《再就业优惠证》人员，政府免费提供养老服务培训。加强从业人员专业知识和职业道德教育，提高服务质量，对经过培训并考试合格的人员发给资格证书。三是规范从业人员队伍。经过认定的养老服务机构，从开业之日起，两年内持证上岗率应达到100%，由政府免费提供养老服务专业培训的从业人员，至少要在养老服务机构服务5 年。四是提高从业人员待遇。对养老服务从业人员，按公益岗位对待，享受公益岗位从业人员的待遇；对临终关怀型养老服务机构的从业人员，在享受上述待遇的基础上，由政府再给予特殊岗位补贴或津贴。